در چنین شرایطی، اتکای صرف به سازوکارهای اداری عمودی و انتقال مسائل از استان‌ها به مرکز (مدل مرکز - پیرامونی)، بدون بهره‌گیری کافی از ظرفیت همکاری‌های افقی میان استانداران، می‌تواند زمان حل مسائل مشترک را افزایش دهد و فرصت‌های همکاری را از بین ببرد. مسئله اصلی، بنابراین، صرفاً تقویت اختیارات یک استان یا تسریع در مکاتبات اداری نیست؛ بلکه ایجاد سازوکاری پایدار برای هماهنگی منطقه‌ای، استفاده مشترک از ظرفیت‌ها و تبدیل تجربه‌های پراکنده مدیریتی به دانش سازمانی است. وزارت کشور در تیرماه ۱۳۹۳، با هدف هم‌افزایی، تبادل تجربه، انتقال اطلاعات و توسعه منطقه‌ای، استان‌های کشور را در قالب پنج منطقه دسته‌بندی کرد. بر اساس اعلام معاون وقت توسعه مدیریت و منابع انسانی وزیر کشور، قرار بود جلسات این مناطق هر دو ماه یک‌بار و به‌صورت چرخشی در استان‌های عضو برگزار شود تا استانداران بتوانند مسائل مشترک خود را در سطح منطقه‌ای بررسی کنند و برای آن‌ها راه‌حل بیابند. این تقسیم‌بندی، پنج منطقه با ترکیب مشخص از استان‌ها و دبیران منطقه‌ای داشت. در سال ۱۳۹۸ نیز وزارت کشور از برنامه منطقه‌بندی کشور در قالب ۹ منطقه خبر داد. این سابقه نشان می‌دهد که اصل همکاری منطقه‌ای در مدیریت کشور، ایده‌ای محدود به یک دوره مدیریتی نبوده است؛ بااین‌حال، برای ارزیابی وضعیت امروز باید آخرین اسناد و ترتیبات اجرایی وزارت کشور بررسی شود. ازاین‌رو، پیشنهاد حاضر بیش از آنکه بر بازگشت به یک تقسیم‌بندی تاریخی تأکید داشته باشد، خواستار بازطراحی و تثبیت سازوکاری منظم، پایدار و پاسخ‌گو برای همکاری بین‌استانی است.
۱ - سابقه تاریخی مناطق پنج‌گانه؛ مبنای بازخوانی یک تجربه مدیریتی
بر اساس تقسیم‌بندی اعلام‌شده در تیرماه ۱۳۹۳، استان‌های کشور در پنج منطقه قرار گرفتند. ترکیب این مناطق و دبیر هر منطقه به شرح زیر بود:
منطقه یک؛ به دبیری استان تهران تهران، قزوین، مازندران، سمنان، گلستان، البرز و قم.
منطقه دو؛ به دبیری استان اصفهان اصفهان، فارس، بوشهر، چهارمحال و بختیاری، هرمزگان و کهگیلویه و بویراحمد.
منطقه سه؛ به دبیری استان آذربایجان شرقی آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی، اردبیل، زنجان، گیلان و کردستان.
منطقه چهار؛ به دبیری استان کرمانشاه کرمانشاه، ایلام، لرستان، همدان، مرکزی و خوزستان.
منطقه پنج؛ به دبیری استان خراسان رضوی خراسان رضوی، خراسان جنوبی، خراسان شمالی، کرمان، یزد و سیستان و بلوچستان.
این تقسیم‌بندی در مجموع ۳۱ استان را در بر می‌گرفت و بر مبنای همجواری جغرافیایی و اشتراکات میان استان‌ها شکل گرفته بود. هدف آن نیز ایجاد بستری برای توسعه منطقه‌ای، تبادل تجربه و کاهش نیاز به طی مسیرهای طولانی اداری برای حل مشکلات مشترک بود. البته این ترکیب باید به‌عنوان سابقه تاریخی مناطق پنج‌گانه سال ۱۳۹۳ شناخته شود، نه لزوماً تقسیم‌بندی جاری وزارت کشور.
۲ - شکستن بوروکراسی مرکز و افزایش سرعت پاسخ‌گویی در بحران
در شرایط ویژه، از مشکلات اقتصادی و ضرورت فوری تأمین کالا گرفته تا حوادث طبیعی و مخاطرات امنیتی، «زمان» یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های موفقیت در مدیریت است. گاهی مسئله‌ای که در یک استان پدید می‌آید، با ظرفیت موجود در استان همجوار قابل حل است؛ اما نبود سازوکار روشن برای هماهنگی می‌تواند حل آن را به مکاتبات متعدد، پیگیری‌های پراکنده و تصمیم‌گیری‌های طولانی وابسته کند. برای مثال، اگر اختلالی در حمل‌ونقل، تأمین سوخت، توزیع کالاهای اساسی یا دسترسی به زیرساخت‌های موردنیاز یک استان ایجاد شود، ممکن است استان دیگری بتواند بخشی از نیاز را با استفاده از ظرفیت‌های موجود خود برطرف کند. در چنین شرایطی، هماهنگی مستقیم و سازمان‌یافته میان استانداران می‌تواند مسیر حل مسئله را کوتاه‌تر کند؛ البته در چارچوب اختیارات قانونی و ضوابط ملی. احیای نشست‌های منطقه‌ای می‌تواند بستری برای شناسایی سریع مسائل مشترک، تعیین مسئول پیگیری، تقسیم وظایف و ارجاع منسجم موضوعات نیازمند تصمیم‌گیری ملی فراهم کند. ارزش این سازوکار در آن است که مسائل پیش از تبدیل‌شدن به بحران‌های گسترده‌تر، در سطح منطقه‌ای بررسی و برای حل آن‌ها اقدام شود. در این الگو، نشست منطقه‌ای جایگزین وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های تخصصی نیست؛ بلکه حلقه‌ای مکمل برای هماهنگی میان آن‌ها و استانداری‌هاست تا ظرفیت‌های محلی و منطقه‌ای پیش از درخواست مداخله گسترده مرکز، به‌درستی شناسایی و فعال شوند.
۳ - پیوند استان‌های مرزی و غیرمرزی؛ تکمیل زنجیره تولید، تجارت و لجستیک
اقتصاد منطقه‌ای زمانی می‌تواند از ظرفیت واقعی خود بهره‌مند شود که تولید، حمل‌ونقل، بازار مصرف، زیرساخت‌های صادراتی و گذرگاه‌های مرزی در یک چارچوب هماهنگ عمل کنند. بسیاری از استان‌ها از ظرفیت‌های صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی برخوردارند، اما دسترسی مستقیم به مرزهای تجاری ندارند. در مقابل، استان‌های مرزی می‌توانند از موقعیت جغرافیایی، پایانه‌ها و ارتباطات تجاری خود برای توسعه مبادلات استفاده کنند، اما تحقق کامل این ظرفیت‌ها به پیوند با مراکز تولیدی، شبکه‌های حمل‌ونقل و بازارهای داخلی وابسته است. در نبود همکاری ساختاری، این ظرفیت‌ها ممکن است به‌صورت پراکنده مورد استفاده قرار گیرند. استان تولیدکننده، استان برخوردار از زیرساخت مرزی و استان واقع در مسیر انتقال کالا، هرکدام برنامه‌های خود را دنبال می‌کنند؛ درحالی‌که بخش مهمی از ارزش اقتصادی در هماهنگی میان همین اجزای به‌ظاهر مستقل ایجاد می‌شود.
نشست‌های منطقه‌ای می‌توانند زمینه شناسایی زنجیره‌های مشترک تولید و صادرات، هماهنگی زیرساخت‌های حمل‌ونقل، معرفی ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری و رفع موانع اداری میان استان‌ها را فراهم کنند. چنین رویکردی می‌تواند هزینه‌های مبادله را کاهش دهد، پیوند میان تولیدکنندگان و بازارهای هدف را تقویت کند و تاب‌آوری اقتصادی مناطق را در برابر فشارهای بیرونی افزایش دهد. هدف، صرفاً کنار هم قرار دادن چند استان نیست؛ بلکه طراحی همکاری‌هایی است که هر استان بتواند از مزیت‌های استان‌های دیگر استفاده کند و در مقابل، بخشی از ظرفیت خود را در خدمت توسعه مشترک قرار دهد.
۴ - امنیت غذایی و زنجیره تأمین؛ ضرورت تعادل منطقه‌ای
امنیت غذایی و تأمین کالاهای اساسی، موضوعاتی فراتر از مرزهای اداری استان‌ها هستند. میزان تولید، حجم ذخایر، نیاز جمعیتی، شبکه توزیع و امکانات حمل‌ونقل در استان‌های مختلف یکسان نیست. همین تفاوت‌ها می‌تواند در شرایط عادی زمینه تکمیل ظرفیت‌ها و در شرایط بحرانی به عاملی تعیین‌کننده در استمرار عرضه کالا تبدیل شود. ممکن است استانی در مقطعی با مازاد یک محصول یا کالای اساسی مواجه باشد و استان همجوار به همان کالا نیاز فوری داشته باشد. اگر اطلاعات مربوط به موجودی‌ها، نیازها و ظرفیت حمل‌ونقل به‌موقع تبادل نشود، امکان دارد بخشی از ظرفیت موجود بلااستفاده بماند و در نقطه‌ای دیگر، کمبود و اختلال در توزیع ایجاد شود. نشست‌های منطقه‌ای می‌توانند زمینه هماهنگی اطلاعاتی و اجرایی میان استان‌ها را فراهم کنند؛ از جمله تبادل داده‌های معتبر درباره نیازها و ظرفیت‌های موجود، شناسایی گلوگاه‌های حمل‌ونقل، هماهنگی در انتقال کالا و ارجاع به‌موقع موانع نیازمند تصمیم‌گیری ملی. البته ایجاد چنین سازوکاری مستلزم رعایت ضوابط قانونی توزیع، سیاست‌های ملی تنظیم بازار و مسئولیت دستگاه‌های تخصصی است. نقش نشست منطقه‌ای باید هماهنگ‌کردن ظرفیت‌ها و تسهیل اجرای تصمیمات باشد، نه ایجاد سهمیه‌های موازی یا تصمیمات خودسرانه استانی.
۵ - امنیت پیوسته سرزمینی و هماهنگی میان استان‌های همجوار
بسیاری از مسائل امنیتی و انتظامی، از جمله قاچاق سازمان‌یافته، مدیریت پیامدهای حوادث، کنترل مسیرهای ارتباطی و آمادگی در برابر مخاطرات، ممکن است بر چند استان اثر بگذارند. در چنین شرایطی، اقدامات هر استان می‌تواند بر وضعیت استان‌های پیرامونی نیز تأثیر داشته باشد. اگر هماهنگی میان استان‌ها محدود به تماس‌های موردی و ارتباطات شخصی مدیران باشد، امکان دارد تبادل اطلاعات، تقسیم وظایف و پیگیری اقدامات مشترک با تأخیر مواجه شود. در مقابل، نشست‌های منظم منطقه‌ای می‌توانند به شناسایی مخاطرات مشترک، هماهنگی در برنامه‌های آمادگی، تبادل تجربه و پیگیری مسائل میان‌استانی کمک کنند. در حوزه‌های امنیتی، انتظامی و پدافند غیرعامل، این همکاری باید با رعایت کامل سلسله‌مراتب فرماندهی، قوانین مربوط و مسئولیت دستگاه‌های ذی‌صلاح صورت گیرد. استانداران و دبیرخانه‌های منطقه‌ای می‌توانند نقش هماهنگ‌کننده و تسهیل‌گر داشته باشند و مسائل نیازمند تصمیم‌گیری تخصصی یا ملی را از مسیر قانونی پیگیری کنند. از این منظر، تقویت همکاری منطقه‌ای به معنای ایجاد ساختاری موازی برای مدیریت امنیت نیست؛ بلکه به معنای افزایش انسجام میان بخش‌های مختلف مدیریت سرزمینی و کاهش احتمال بروز ناهماهنگی در شرایط حساس است.
۶ - حکمرانی مسائل فرابخشی؛ عبور از مرزهای اداری استان‌ها
همه ضرورت‌های همکاری منطقه‌ای به شرایط جنگی یا بحران‌های کوتاه‌مدت محدود نمی‌شوند. بخش مهمی از مسائل توسعه‌ای کشور ماهیتی فرابخشی و فرامنطقه‌ای دارند و در محدوده مرزهای اداری یک استان قابل حل نیستند. حوضه‌های آبریز مشترک، تنش‌های آبی، آلودگی هوا، ریزگردها، فرونشست زمین، شبکه‌های حمل‌ونقل، مهاجرت نیروی کار و پیوندهای بازار کار، از جمله موضوعاتی هستند که تصمیم‌گیری ناهماهنگ درباره آن‌ها می‌تواند هزینه‌های عمومی را افزایش دهد و اثربخشی سیاست‌ها را کاهش دهد. نشست‌های منطقه‌ای می‌توانند بستری برای شناسایی این مسائل، توافق بر سر اولویت‌های مشترک، تدوین برنامه‌های هماهنگ و ارجاع منسجم موضوعات نیازمند تصمیم‌گیری ملی به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های ذی‌ربط باشند. در این چارچوب، استان‌ها به‌جای آنکه صرفاً از منظر منافع داخلی خود به مسائل نگاه کنند، می‌توانند پیامدهای تصمیمات خود بر مناطق پیرامونی را نیز در نظر بگیرند.
مزیت این سازوکار، پیشگیری از تبدیل اختلافات اجرایی به منازعات طولانی میان استان‌ها و فراهم‌کردن امکان گفت‌وگوی کارشناسی بر پایه داده‌های مشترک است. از این منظر، منطقه‌ای‌کردن همکاری‌ها نه‌تنها ابزاری برای مدیریت بحران، بلکه ضرورتی برای ارتقای کیفیت برنامه‌ریزی سرزمینی و کاهش هزینه‌های ناشی از تصمیمات ناهماهنگ به شمار می‌رود.
۷ - تبدیل همکاری‌های فردی به حافظه نهادی؛ ثبت تجربه‌های مدیریت بحران
یکی از مهم‌ترین کارکردهای نشست‌های منطقه‌ای، امکان تبدیل تجربه‌های پراکنده مدیران به دانش قابل استفاده برای سازمان است. در دوره‌های بحرانی، (از جمله در همین جنگ رمضان که به کرات در استان‌ها اتفاق افتاد) مدیران استانی گاه با تماس‌های مستقیم، هماهنگی‌های موردی و استفاده از شناخت خود از ظرفیت‌های یکدیگر، برای حل مشکلات اقدام می‌کنند. این تجربه‌ها ممکن است در تأمین کالا، رفع اختلال در خدمات، مدیریت پیامدهای حوادث یا هماهنگی دستگاه‌های اجرایی نقش مؤثری داشته باشند. بااین‌حال، اگر این اقدامات در چارچوبی سازمان‌یافته ثبت و ارزیابی نشوند، بخش مهمی از دانش مدیریتی با تغییر استانداران، مدیران کل و مسئولان اجرایی از دسترس خارج می‌شود. مدیران بعدی ناچار خواهند بود بخشی از مسیرهای آزموده‌شده را دوباره طی کنند و تجربه‌هایی را از نو به دست آورند که پیش‌تر در عمل شکل گرفته‌اند. احیای نشست‌های منطقه‌ای می‌تواند زمینه ثبت نظام‌مند تجربه‌ها را فراهم کند. ثبت مسئله، شیوه مداخله، ظرفیت‌های به‌کارگرفته‌شده، موانع، نتیجه اقدامات و درس‌آموخته‌ها، امکان تبدیل تجربه‌های فردی به حافظه نهادی را افزایش می‌دهد. این سازوکار نباید صرفاً به نگهداری صورت‌جلسات محدود بماند. مستندسازی مؤثر زمانی شکل می‌گیرد که تجربه‌ها دسته‌بندی شوند، قابلیت استفاده مجدد داشته باشند و در آموزش مدیران و طراحی دستورالعمل‌های آینده به کار روند. حتی نشست‌هایی که به دلایل اجرایی یا اضطراری به‌صورت برخط یا تلفنی برگزار می‌شوند، می‌توانند در همین چارچوب ثبت و پیگیری شوند. در نتیجه، نشست‌های منطقه‌ای علاوه بر کارکرد عملیاتی، می‌توانند به گنجینه‌ای از تجربه‌های مستند مدیریت بحران و حکمرانی منطقه‌ای تبدیل شوند؛ گنجینه‌ای که با تغییر مدیران از میان نمی‌رود و به بهبود عملکرد نسل‌های بعدی مدیران کمک می‌کند.
۸ - چرا استمرار تقویمی و نظم ساختاری ضروری است؟
نشست‌های منطقه‌ای زمانی می‌توانند به یک ابزار مؤثر حکمرانی تبدیل شوند که از برگزاری‌های موردی، مناسبتی و وابسته به اراده شخصی مدیران فراتر روند. همکاری پایدار میان استان‌ها به شناخت متقابل، اعتماد حرفه‌ای، تبادل اطلاعات و پیگیری مستمر نیاز دارد؛ عناصری که با تشکیل جلسات پراکنده و بدون برنامه به‌طور کامل شکل نمی‌گیرند. نخست، استمرار جلسات به انباشت شناخت و اعتماد حرفه‌ای کمک می‌کند. مدیران باید پیش از وقوع بحران، از ظرفیت‌ها، محدودیت‌ها و امکانات استان‌های همجوار شناخت کافی داشته باشند. در شرایط اضطراری، فرصت محدودی برای ایجاد روابط کاری جدید وجود دارد. دوم، تقویم ثابت جلسات امکان پیگیری تعهدات را فراهم می‌کند. هر نشست باید با بررسی پیشرفت مصوبات قبلی آغاز شود و به تعیین مسئول، مهلت اجرا و نتیجه مورد انتظار برای اقدامات بعدی بینجامد. به این ترتیب، فاصله میان تصمیم و اجرا کاهش می‌یابد و امکان ارزیابی واقعی عملکرد ایجاد می‌شود. سوم، تداوم همکاری منطقه‌ای به اصلاح نگاه جزیره‌ای در بدنه اجرایی کمک می‌کند. هنگامی که استانداران و مدیران دستگاه‌های استانی در یک چارچوب منظم مسائل مشترک را بررسی می‌کنند، همکاری بین‌استانی از یک اقدام شخصی و مقطعی به بخشی از رویه مدیریتی تبدیل می‌شود. چهارم، نظم ساختاری از وابستگی سازوکار به اشخاص جلوگیری می‌کند. دبیرخانه، تقویم، نظام ثبت مصوبات و گزارش‌دهی دوره‌ای موجب می‌شوند تغییر مدیران به معنای توقف همکاری‌ها یا از میان رفتن تجربه‌های پیشین نباشد. ازاین‌رو، معیار موفقیت نشست‌ها نباید صرفاً تعداد جلسات برگزارشده باشد؛ بلکه باید میزان تحقق مصوبات، کاهش زمان حل مسائل مشترک، بهبود هماهنگی و کیفیت مستندسازی تجربه‌ها نیز مورد سنجش قرار گیرد.
ضرورت گذار از مدیریت جزیره‌ای به همکاری پایدار منطقه‌ای
احیای نشست‌های منطقه‌ای استانداران را نباید صرفاً بازگشت به یک برنامه اداری در گذشته یا افزایش تعداد جلسات مدیریتی تلقی کرد. مسئله اصلی، استفاده سازمان‌یافته از ظرفیت‌هایی است که در مجاورت جغرافیایی، پیوندهای اقتصادی، زیرساخت‌های مشترک و تجربه‌های مدیریتی استان‌ها وجود دارد، اما برای بهره‌برداری مؤثر از آن‌ها به سازوکاری پایدار نیاز است.
تجربه تقسیم‌بندی پنج‌گانه استان‌ها در سال ۱۳۹۳ نشان می‌دهد که اصل هم‌افزایی منطقه‌ای پیش‌تر نیز در دستور کار وزارت کشور قرار داشته است. طرح منطقه‌بندی در قالب ۹ منطقه در سال ۱۳۹۸ نیز ضرورت توجه به این رویکرد را در دوره‌ای دیگر نشان می‌دهد. بااین‌حال، احیای مؤثر این همکاری‌ها مستلزم بررسی تجربه‌های گذشته، روشن‌کردن وضعیت جاری، تعیین مأموریت‌های مشخص و استقرار نظام پاسخ‌گویی و ارزیابی است. در شرایطی که مسائل اقتصادی، امنیتی، زیست‌محیطی و اجتماعی بیش از گذشته بر یکدیگر اثر می‌گذارند، مدیریت هر استان بدون توجه کافی به ظرفیت‌ها و نیازهای استان‌های پیرامونی، می‌تواند به افزایش هزینه‌ها و کاهش اثربخشی تصمیمات بینجامد. در مقابل، همکاری ساختاریافته منطقه‌ای امکان می‌دهد ظرفیت‌های تولیدی و لجستیکی، تجربه‌های مدیریتی و منابع قابل اشتراک در خدمت حل مسائل مشترک قرار گیرند. بنابراین، پیشنهاد اصلی آن است که وزارت کشور، با تکیه بر تجربه تاریخی مناطق پنج‌گانه و ارزیابی ترتیبات بعدی، سازوکاری پایدار، مسئله‌محور و پاسخ‌گو برای همکاری منطقه‌ای استانداران طراحی کند؛ سازوکاری که از تقویم مشخص، دبیرخانه فعال، نظام پیگیری مصوبات و حافظه نهادی برخوردار باشد. مسئله، صرفاً احیای جلسات استانداران نیست؛ مسئله، تبدیل همکاری‌های مقطعی و وابسته به روابط فردی مدیران به یک سازوکار پایدار، مستند و پاسخ‌گو برای حکمرانی منطقه‌ای است. چنین تحولی می‌تواند هم در مدیریت بحران و افزایش تاب‌آوری ملی مؤثر باشد و هم در مسیر توسعه متوازن، کاهش ناهماهنگی‌های اجرایی و ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری در سراسر کشور نقش‌آفرینی کند.